Первый заместитель руководителя Всеукраинской ассоциации сельских и поселковых советов Иван Фурсенко: Смысла проводить выборы в ОТГ до 2020 года уже нет

Первый заместитель руководителя исполнительной дирекции Всеукраинской ассоциации сельских и поселковых Советов и опытный эксперт в сфере местного самоуправления Иван Фурсенко убежден: пионеры процесса образования объединенных территориальных общин оказались в более привилегированном положении, чем те, кто медлит в стремлении добровольно объединить усилия соседних общин. Необходимо провести аккумулирования усилий и финансов для совместного решения проблем людей, проживающих на базовом уровне местного самоуправления, поскольку в 20-х годах процесс разукрупнения территориальных общин будет происходить преимущественно централизованным образом. Вопрос о децентрализации и создания ОТГ на Киевщине он рассказал в интервью для «Моей Киевщины»

– Иван, перед тем, как проанализировать – как именно происходит процесс образования ОТГ на Киевщине – хотелось узнать про некоторые общенациональные тенденции. Сначала пожалуй давайте напомним читателям – когда собственно начался этот процесс в стране, достаточно для его реализации нет законодательной базы и какие тенденции наблюдаются во время образования ОТГ? Существуют ли здесь определенные региональные различия?

– Прежде всего, хотел бы напомнить читателям некоторые базовые правовые азы о том, что каждый житель села или города имеет право на современную медицину и образование, доступные и качественные административные, коммунальные, социальные услуги, хорошие дороги, чистые и освещенные улицы. Но люди могут влиять на качество этих услуг только тогда, когда ответственные за их предоставление находящихся около.

Самой близкой к людям властью, как известно, являются органы местного самоуправления: сельские, поселковые городские советы и их исполкомы. Следовательно, именно они должны иметь широкие полномочия и достаточно средств, чтобы быть способными решать все местные вопросы и нести за это ответственность.

Для этого в Украине собственно и происходит децентрализация – передача полномочий и финансов от государственной власти ближе к людям – органам местного самоуправления.

Ключевым субъектом процесса децентрализации становятся объединенные территориальные громады (ОТГ) — добровольное волеизъявление жителей нескольких сел об объединении их органов самоуправления, предусмотренное абз. 2 ст. 1 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», образованное в соответствии с Законом Украины от 5 февраля 2015 года № 157-VIII «О добровольном объединении территориальных общин».

Таким образом, реальной процесс образования ОТГ в стране начался в 2015 году, подготовительный этап – сразу после Революции Достоинства. А впрочем первые (к сожалению, неудачные) попытки в осуществлении децентрализации и внедрении элементов административно-территориальной реформы датированы периодом после Оранжевой Революции, когда эти реформы пытался ввести в ранге первого вице-премьера Роман Бессмертный. Тогда сопротивление процессу обновления со стороны представителей старой формации на местах был сумасшедший, к тому же персональное политическое противостояние на уровне центральных органов власти в 2005-2006 годах и позже помешало реализации реформы и ее отсрочило…

И уже во время второго Майдана общество однозначно продемонстрировало запрос к переменам, новой властью была проявлена политическая воля, которая, собственно, и материализовалась в положения относительно децентрализации, зафиксированные в коалиционном соглашении.

Кстати, ради справедливости, стоит также напомнить, что до проведения реформ в этой сфере нас все время подталкивали и наши европейские партнеры, поскольку в основу нынешней отечественной политики заложены положения Европейской хартии местного самоуправления и лучшие мировые стандарты общественных отношений в этой сфере.

Три года практической реализации реформы дали определенные результаты – и они оказались преимущественно положительными.

На законодательном уровне законы о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Украины способствовали финансовой децентрализации в стране: местные бюджеты за последние годы выросли на 165,4 млрд грн: с 68,6 млрд в 2014 до 234 млрд грн в 2018 году. Доля местных бюджетов в сводном бюджете Украины постоянно растет и на конец 2018 года составила 51,5 % (в 2015 году – 45,6%).

Все это дало возможность ремонтировать школы, дороги, проводится освещение – все это люди видят воочию.

В организационном же плане по состоянию на начало ноября 2018 года в стране создано уже 806 объединенных территориальных общин (ОТГ), 71 община ждет на проведение первых выборов. В состав этих ОТГ вошли 4010 прежних местных советов, где в совокупности проживают более 9 млн человек. Такие темпы межмуниципального консолидации международные эксперты называют очень высокими. Закон также ввел институт старост в ОТГ, представляющих интересы сельских жителей в совете общины. В селах ОТГ работают уже 788 старост, еще почти 1,7 тысяч человек исполняют обязанности старост.

-Все познается в сравнении. К процессу образования ОТГ – сколько всего субъектов местного самоуправления в Украине?

– К аннексии Россией Крыма и потери контроля центральной властью над отдельными регионами Донецкой и Луганской областей в стране было свыше 11 тысяч сельских, поселковых и городских советов. И этим органам местного самоуправления подчинялось почти 29 тысяч населенных пунктов. Кстати, при обсуждении базового законодательства, наша Ассоциация настаивала на добровольности процесса объединения общин, хотя в первом варианте законопроекта такого положения не было, чувствовалось стремление власти ускорить процесс децентрализации. Мы же настаивали на методике объединения состоятельных общин, включая мелкие общины в том числе и в пригороде вокруг городов областного значения.

-В практическом плане – кто имеет право на объединения в ОТГ?

– Сельские, поселковые и городские советы.

– Граничащие между собой?

– Да, это действительно одна из главных предпосылок для подобного объединения. Причем, возможен вариант, когда к территориальных общин одного района приобщается община населенного пункта с другого района, но которая имеет общие границы. Поскольку статус областей и АРК прописан в Конституции, – переходить под юрисдикцию ОТГ из другого региона муниципальные образования пока не имеют юридического права.

– Кстати, в конце прошлого года в отдельных регионах страны были внедрены элементы военного положения, что сделало невозможным процесс проведения выборов в новых ОТГ. Сколько таких потенциальных новообразованных общин отложили свои планы об объединении и возможно ли, скажем, провести эти выборы в конце марта, одновременно с проведением президентских выборов?

– Насколько я помню – в 45-ти местных советах такие выборы не состоялись по этой причине. Провести выборы ОТГ весной? Не уверен, что это целесообразно. Ведь кроме формы объединенных территориальных общин существует также ее главная сущность – фінансива децентрализация. Поэтому, на мой взгляд, идти на местные выборы сейчас не совсем логично, потому что из бюджетного процесса ты уже выпадаешь, ибо любое объединение предполагает переход на прямые межбюджетные отношения с государством, исключительно после проведения первых выборов председателя депутатов ОТГ. И если даже провести выборы в 2019-м, то полноценно управлять бюджетом на новых условиях сможем лишь в 2020-ом. Но по электоральным графиком в 2020-м предусмотрено проведение общегосударственных местных выборов. Поэтому просуществовать руководство новообразованной община сумеет не полные 9 месяцев и поэтому не все даже из энтузиастов процесса децентрализации будут стремиться включиться до выборов в ОТГ – с перспективой меньше чем за год снова участвовать в избирательных баталиях.

-А чем финансово ОТГ отличается от привычной сельсовета?

– 60% налога на доход физических лиц идет в доходную часть бюджета ОТГ, по старым правилам этот налог направлялся в бюджет районного совета, а село получало 0%. Однако тогда содержание (отопление и питание детей) учебных заведений ложится на плечи бюджета ОТГ, хотя при этом сохраняется субвенция, которую государство предоставляет общинам на зарплату педагогическому составу.

Кроме того, дороги которые были на балансе района передаются на баланс базовых общин.

Если сравнить нынешнее финансирование ОТГ со старыми сельсоветами? Скажем, ранее, совокупное финансирование четырех сельсоветов, расположенных рядом и составляло 4 миллиона, то сейчас в ОТГ – может и все 50 миллионов! Хотя, при анализе, наверное корректнее считать, сколько средств тратится из расчета на одного жителя…

– Скажите, а что, по вашему мнению, стоял на пути более активного создания ОТГ в регионах, если преимущества всем очевидны?

Ключевых проблем две. Сначала ощущался психологический боязнь бывших сельских голов, которые боялись потерять работу и должность. В последнее время к этому присоединилось блокировки процесса со стороны отдельных областных государственных администраций, которые не хотят терять свое влияние и полномочия на общины. Между прочим, последний фактор ранее особенно заметно ощущался именно на Киевщине.

– Не секрет, что раньше, в советские времена, фактическими хозяевами деревень были не столько сельские головы, сколько руководители местных базовых колхозов или совхозов, которые чаще первых входили в состав избирательных органов компартии и районных и областных Советов. Есть ли сейчас сопротивление процесса образования ОТГ со стороны новообразованных аграрных компаний или фермерских хозяйств?

– Исключить ничего нельзя, но все же времена уже не те, конкуренция в АПК все же какая-то существует. Да и парадигма отношений между хозяйственными структурами и органами местного самоуправления за последние четверть века существенно изменилась, как и структура управления. И если в агропредприятии оформлена аренда земельных участков и оно платит налоги – то чего бояться аграрному бизнесу изменений на уровне образования новых территориальных общин?

Кроме того, после образования ОТГ стал несколько прозрачнее местный бюджет (потому что фактически исчезает районный уровень) поэтому представитель агробизнеса вправе поинтересоваться: на что именно пошли его, скажем, три миллиона налогов?

Есть еще фактор представительства. Если я, к примеру, – крупнейший работодатель округа – то и уровень представительства моей агрокомпании в структурах местной власти будет адекватно высоким, чтобы контролировать рациональное расходование средств всей общины.

– Этот год – выборный – в марте – президентские выборы, в октябре – парламентские, но уже за тем, как освещают политические силы результаты выборов в ОТГ прошлого и позапрошлого года (освещается преимущественно не перспективы развития общины, а квотное партийное представительство победителей выборов на должностях председателей ОТГ или депутатов) – чувствуется определенная заполітизованність процесса…

– На мой взгляд, это – большая ошибка, когда завели политику на местный уровень. Она наблюдается и с некоторыми резолюциями, которые принимают ОТГ относительно тарифной политики государства на тот же газ, хотя это – исключительная компетенция центральных органов власти, не говоря уже о чисто политические решения, которые поступают в парламент со стороны отдельных ОТГ, где уровень политизации «зашкаливает»…

Возможно это происходит и из-за того, что общий надзор над законностью принятия решений органами власти от прокуратуры забрали. Я это не только про ОТГ говорю. Скажем, в некоторых городских советах, депутатский корпус через партийные амбиции и приближения общенациональных выборов уходит на то, чтобы в незаконный способ направить в отставку городского голову.

Поэтому я убежден, что флаг политического местного самоуправления – он должен быть серым, то есть – цвета дорог и канализаций, освещения, а не содержать в себе ярко выраженного окраса большой политики.

– В основном, когда говорят о новообразованные ОТГ подразумевают объединение сел. А есть ли случаи группировка сел вокруг городов?

– Конечно, даже на Киевщине создан Узинську, Тетієвську, Березанскую, Ржищівську, Бучанскую и Мироновская городские ОТГ. А в общем, Киевщина по темпам образования ОТГ – как говорят, – пасет задних. Имеем всего полтора десятка объединенных общин, тогда как на их Черниговщины – 37, а в Полтавской и Житомирской области – свыше полусотни. К сожалению, в условиях чрезмерной политизации всей нашей жизни заниматься пропагандой процесса децентрализации в отечественных СМИ очень трудно, поскольку каждый канал приобщает зрителя (читай – избирателя) – к конспирологии: а кому это выгодно?

И все же в конце отмечу, несмотря на все трудности – процесс объединения общин – явление положительное, а опыт европейских стран (той же Скандинавии) свидетельствует, что он еще и постоянный.

Дело не только в том, что увеличивается количество средств на человека, Если сравнить с бюджетами разного уровня – может рост и не такой большой, просто управлять средствами становится проще, к тому же уменьшается база для коррупции и служебных злоупотреблений. Кроме того, дальнейшая децентрализация создаст устойчивое основание для следующих шагов реформы местного самоуправления, а также будет способствовать ускорению реформ в сфере здравоохранения, образования, социальных услуг, энергоэффективности и других секторах. Поэтому будем рассчитывать, что Киевщина постепенно станет среди лидеров процесса объединения общин в стране.

Александр Воронин, «Моя Киевщина»